截至 2026 年 4 月底，美國政府持有的沒收比特幣總量已達 328,372 枚，按當前市價計算價值約 2,670 億美元，是全球規模最大的已知主權持幣方，占比特幣總流通量約 1.56%。這一規模使其在全球主權比特幣持倉中遙遙領先——對比之下，中國估計持有約 19 萬枚，英國約 6.1 萬枚，而率先將比特幣定為法定貨幣的薩爾瓦多僅持有約 6,200 枚。
值得注意的是，這批比特幣的全部來源均為聯邦執法沒收，並非政府主動購入。主要來源可追溯至三大執法行動：暗網平台「絲綢之路」查處案件、2022 年 Bitfinex 駭客攻擊案的資產追繳（司法部查獲 94,636 枚），以及過去十餘年間各類刑事沒收程序。從本質上看，美國政府並非透過公開市場買入成為全球最大的比特幣主權持有者，而是經由長期的刑事執法行動，被動累積了這批可觀的數位資產。
這批持倉的法律屬性也有別於一般資產。由於來源為司法沒收程序，資產的最終處分權受制於複雜的司法流程與財政決策機制，並非單純的財政資產處置。這一法律模糊地帶，正是其能否被正式納入「戰略儲備」的關鍵前置議題。
一份行政命令為何不足以建立永久的比特幣儲備？
2025 年 3 月，時任總統簽署的第 14233 號行政命令，提出了建立美國戰略比特幣儲備（Strategic Bitcoin Reserve，SBR）的框架方向。該行政命令提出三條核心原則：將聯邦政府持有的全部比特幣整合至單一儲備帳戶、禁止出售沒收資產，以及探索「預算中立」的增持策略——明確禁止使用納稅人資金進行公開市場購入。
但從制度設計角度來看，行政命令存在一個根本性缺陷：它不具備法律的持久性。行政命令本質上是一屆政府任內的政策聲明，下一屆政府有權隨時修改或撤銷。沒有國會立法的背書，所謂「戰略儲備」的國家級永久性資產定位便無從確立。財政部長曾公開表示已停止出售比特幣並確認該批資產劃入儲備，但這一承諾本質上仍屬於「本屆政府的政策意向」，而非納稅人可信賴的長期制度保障。
正因如此，參議員 Cynthia Lummis 主導推動的 BITCOIN Act，才成為這場博弈中最關鍵的立法變數。
BITCOIN Act 試圖建立什麼樣的永久性儲備架構？
2025 年 3 月，參議員 Cynthia Lummis 重新向美國參議院提交「BITCOIN Act of 2025」（全稱「Boosting Innovation, Technology, and Competitiveness through Optimized Investment Nationwide Act」），試圖透過立法建立戰略比特幣儲備體系。H.R. 1008 被稱為 “Bitcoin for America Act”，旨在允許以比特幣繳納聯邦稅，雖然也與儲備主題相關，但其核心是稅務支付機制，與 Lummis 法案的儲備建立模式有本質區別。
該法案設立了明確的制度框架：要求美國財政部建立戰略比特幣儲備，在五年內累計購入 100 萬枚比特幣，按當前價格計算約相當於 810 億美元的購入規模，並對政府已持有的比特幣進行統一整合與管理。此外，法案還提出禁止在一定期限內出售儲備資產，旨在建立類似於美國「戰略石油儲備」的永久性國家資產配置。
在眾議院層面，與 Lummis 對應的立法努力來自眾議員 Nick Begich，其推動的「American Reserves Modernization Act」已在 BITCOIN Act 基礎上進行命名與內容的更新升級。近期，白宮顧問已明確表示，戰略比特幣儲備相關的立法車輛可能於 2026 年底綁定至必須通過的《國防授權法案》（NDAA）年度軍事支出法案中推進——這一路徑是國會難以否決的「必過」通道。
與此同時，一股來自州層級的「灰度實驗」也在同步展開。德州參議院已通過戰略比特幣儲備法案（SB 21），建立州級比特幣儲備並設立顧問委員會，開全美之先河。賓州眾議院提議允許財政主管使用「最高 10%」的州級基金購買比特幣，亞利桑那、俄亥俄、新罕布夏等州亦已完成相關議案的兩院投票程序。儘管北達科他、蒙大拿等州因財政保守派反對而否決了類似議案，但州級戰線仍在持續擴大，並從側面為聯邦層級立法提供了一種「政治先行」的經驗儲備。
每年約 128 億美元的賣壓被消除意味著什麼？
在行政命令簽署之前，美國政府長期沿襲對沒收比特幣進行定期公開拍賣的傳統。根據鏈上數據回溯推算，此前司法部與法警局的定期拋售操作，折合年均拋售量約在 1 萬枚比特幣上下。若以前期約 8.2 萬美元的單枚均價折算，年化賣壓約為 8.2 億美元——而按近期更高價格水平折算，該數字最高可推升至約 128 億美元級別。若以目前市場可比的標準 ETF 日均淨流入量作為對照，這一鎖定相當於淨減少了大約主流 ETF 產品 4 至 6 週淨流入量的拋壓。
行政命令落地之後，財政部明確宣布「停止出售比特幣」並轉入戰略儲備。儲備資產的「只進不出」原則，從源頭上改變了政府的拍賣驅動行為模式。一旦國會通過 BITCOIN Act 完成立法，這一拋壓削減將從現政府的政策選擇，轉變為跨越不同政治週期的永久性結構安排。
這對市場的具體影響體現在兩個層面：其一，從二級市場流動性角度，每年數億美元的潛在賣壓被徹底移除，相當於在供給端為市場削減了一塊穩定的「被動拋壓」。其二，從市場預期角度，投資人不再需要將「政府何時進行公開拍賣」視為一種不確定性變數，比特幣的市場定價可以更多回歸基本面供需邏輯。
結合當前更大的供給格局來看，美國政府約 32.8 萬枚持倉、最大企業持倉方 Strategy（前 MicroStrategy）超 73.8 萬枚持倉，以及以現貨 ETF 為代表的機構產品合計約 126 萬枚持倉，三大主體合計已掌控超過 230 萬枚比特幣，占全部流通供應的約 11.6%。戰略儲備的「只進不出」原則，使其中政府持有的部分從潛在供給變數轉變為結構性鎖倉要素，進一步加劇了市場中「流動性凍結」的長期趨勢。
從「行政令」到「國法」還缺少哪些關鍵環節？
從框架確立到法律保障，以下三個環節的落地至關重要。
第一是跨機構整合與清算核查的透明度。白宮數位資產顧問 Patrick Witt 近期公開承認，清查各聯邦機構的分散持倉是一個非常複雜的過程，部分冷錢包曾被發現在各機構的辦公桌抽屜中保管。而 2026 年初美國法警局遭遇的約 6,000 萬美元數位資產被竊事件，更直接凸顯了集中託管與安全管理的迫切性。Witt 表示，內部核查工作已接近完成，這也是近期宣布「未來幾週內發布重大公告」的主要背景。
第二是「預算中立」增持機制的確立。行政命令明確規定「不得使用納稅人資金」進行比特幣購入。這意味著若要執行 BITCOIN Act 中五年購入 100 萬枚的目標，必須設計可行的「預算中立」路徑——如利用關稅收益調整、資產再投資等財政工具實現增持，同時避免直接使用稅收資金。這是一項兼具技術可行性審查與財政合規要求的重大制度設計課題。
第三是 H.R. 1008 (Bitcoin for America Act) 的協同效應。該法案由眾議院提出，旨在用比特幣繳納聯邦稅，雖然直接目標與建立儲備不同，但一旦通過，將增加聯邦政府透過稅收管道直接獲得比特幣的可能性，相當於為儲備提供了一種「自然流入」機制。這項議員提案對比特幣的二級市場流通和儲備池的新增來源，具有潛在的結構性影響。
供給端鎖倉效應正在如何重塑比特幣市場結構？
將美國的戰略儲備置於更廣闊的市場結構中觀察，可以發現一個明顯的結構性趨勢：比特幣的流通盤正經歷從「高度分散型」向「機構化鎖倉型」的質變。三大主體（美國政府、Strategy、現貨 ETF）合計持幣已超 230 萬枚，占比已超過總流通量的十分之一。
這種格局帶來的市場效應是雙重的。正面效應來看，可交易流通盤逐步萎縮，導致交易所內比特幣存量持續下降，這將在牛市期間放大價格彈性——因為新進買盤只需消化更少的浮動供給即可推高價格。Strategy 採取「持有優先、永不賣出」的策略模式，現貨 ETF 產品天然鎖定託管，加上美國政府的「只進不出」儲備安排，形成多主體疊加的結構性「供給黑洞」。
但這一格局亦伴隨潛在的脆弱性。在熊市或黑天鵝事件中，低流動性的環境下比特幣價格跌幅往往更劇烈且難以快速修復。約 240 萬枚所剩不多的交易所存量，加上鎖倉機制，本身削弱了抄底資金能以有限籌碼緩衝下跌速度的窗口與空間。此外，持倉的高度集中化客觀上形成了圍繞幾個核心主體節點的定價體系，這與比特幣最初去中心化的敘事之間形成了一定程度的預期張力。
近期白宮表態與參議院聽證會釋放了什麼訊號？
2026 年 4 月 26 日，Patrick Witt 在比特幣 2026 大會（Las Vegas）上表示，白宮將在「未來幾週內」就戰略比特幣儲備發布重大公告，並透露其團隊在法律框架整合方面已取得「突破性進展」。這一表態是自 2025 年 3 月行政命令簽署以來，白宮就 SBR 給出的最明確時間表。
Witt 指出，財政部 SBR 相關專責辦公室的運作細節、各聯邦機構持倉的完整清查報告，以及「預算中立」增持路徑的實施方案，均可能成為此次公告的核心內容。與此同時，他確認參議院的 BITCOIN Act 與眾議院的 ARMA 法案是推進立法保障的「主要立法工具」。
5 月，參議院數位資產小組委員會計畫就比特幣戰略儲備議題舉行聽證會，屆時 Lummis 與相關立法發起人將陳述 BITCOIN Act 的立法進展及國家戰略必要性。聽證會如能形成積極態勢，將進一步增加法案年底前成功搭車 NDAA 的可能性。
總結
美國政府對 328,372 枚比特幣的儲備安排正從一屆政府的政策傾向，穩步走向跨越行政週期更迭的「制度化」階段。行政命令已構建了「禁止出售」與「納入戰略儲備」的框架性起點；參議院的 BITCOIN Act 與眾議院的 ARMA 法案，則試圖將這一框架上升為不可隨意撤銷的法定制度。隨著白宮近期「數週內公布更新」的表態以及 5 月參議院聽證會的推進節奏，市場應做好準備面對以下結構性局面：每年穩定來自政府拋售的數十億乃至百億美元級別供給壓力可能被永久消除，同時州級立法實驗與聯邦法案協同推進，共同勾勒出數位資產完全進入大國權重的整體方向。這些變化並不構成短期價格預測，但無疑是評估中長期比特幣供需基本面的關鍵情境變數。
FAQ
Q1：美國政府 328,372 枚比特幣持倉占全球總流通的比例是多少？
據了解，美國政府約 32.8 萬枚比特幣占目前總流通供應量約 1.56%。與全球其他主權國家相較，中國估計約 19 萬枚，英國約 6.1 萬枚，薩爾瓦多約 6,200 枚。因此，美國政府持有比特幣的規模遠超其他主權國家，是全球第二大主權持有者中國的約 1.7 倍。
Q2：BITCOIN Act 與 ARMA 法案之間有區別嗎？
兩者目標一致。BITCOIN Act 由參議員 Cynthia Lummis 主導，五年內購入 100 萬枚比特幣；ARMA 法案由眾議員 Nick Begich 推動，是眾議院版本的修正與關聯法案。
Q3：為何行政命令下的比特幣儲備仍需立法保障？
行政命令屬於總統單邊行政行動權限內制定的一種政策指令，不具備跨行政任期延續的持久法律效力。下一屆政府有權單方面廢除或修改這一儲備制度。只有經過國會正式立法的儲備安排，才能實現跨越不同政治週期的永久性制度保障。
